Guerra Fiscal e Municípios

Guerra fiscal é assunto recorrente no Supremo Tribunal Federal (STF), no Congresso Nacional, entre governadores estaduais, entre empresários e advogados. No ano passado o STF julgou por unanimidade que são inconstitucionais leis estaduais que concedem benefícios fiscais de Imposto sobre Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços (ICMS) sem prévio convênio aprovado pelo Conselho Nacional de Política Fazendária (Confaz).1 Em abril de 2012 aquele tribunal publicou edital para manifestação de interessados a respeito de uma súmula vinculante que considera inconstitucional a concessão de benefícios fiscais unilaterais de ICMS.2 Senadores e deputados federais discutem uma reforma tributária que acabe com a guerra fiscal. Há poucos dias o Senado Federal aprovou alíquota única para ICMS no caso de importação de mercadoria.3 Alguns governadores defendem a guerra fiscal para atrair investimentos para seus Estados. Empresários e advogados opinam a respeito das conseqüências da declaração de inconstitucionalidade de leis estaduais que reduziram o ICMS.

A repercussão da guerra fiscal para os Municípios, entretanto, não é um assunto corriqueiro apesar da sua importância econômica, jurídica e política.

Guerra fiscal é redução de alíquota ou de base de cálculo de ICMS, concessão de crédito presumido ou ainda aumento de prazo para o seu pagamento com objetivo de atrair investimentos para o Estado que concede o benefício. Mas, para concessão de benefício fiscal de ICMS a Constituição exige celebração de convênio aprovado por todos os Estados, sem dissidência.4 Lei complementar federal regulamentou essa disposição constitucional e instituiu o Confaz para apreciar e, se for o caso, aprovar por unanimidade convênios estaduais que autorizam concessão de benefícios fiscais.5 Alguns Estados, porém, concedem benefícios fiscais relativos a ICMS sem celebrar convênios com os outros Estados, isto é, concedem benefícios fiscais unilaterais.

É evidente que tais benefícios fiscais, muitos já julgados pelo STF inconstitucionais, reduzem a arrecadação de ICMS e, consequentemente, reduzem as transferências municipais daquele imposto.

De acordo com a Constituição, pertence aos Municípios vinte e cinco por cento da arrecadação do ICMS.6 Em 2008 o STF julgou que é inconstitucional a diminuição de repasses de ICMS devido aos Municípios em razão de benefícios fiscais concedidos sem aprovação do Confaz.7 O entendimento do STF foi reiterado em 2009.8 As referidas decisões do STF foram unânimes.

Os Municípios, portanto, têm direito a quarta parte do ICMS que os Estados deixaram de arrecadar em razão de concessão de benefícios fiscais concedidos sem aprovação do Confaz. Todavia, os Estados não entregam aos Municípios aqueles valores, mas apenas 25% do ICMS efetivamente arrecadado.

O prejuízo dos Municípios com a falta de repasse de ICMS correspondente a benefícios fiscais sem aprovação do Confaz é bilionário. No Estado de São Paulo, onde a renúncia fiscal foi estimada pela Lei de Diretrizes Orçamentaria em R$ 9,7 bilhões para o exercício de 2012, o prejuízo dos Municípios pode ser de até R$ 2,4 bilhões neste ano.9

Além do repasse de ICMS correspondente ao imposto não arrecadado em razão de benefícios fiscais indevidos no ano corrente, os Municípios têm direito ao valor que não foi repassado durante os últimos cinco anos. No caso dos municípios paulistas o valor pode alcançar R$ 12 bilhões.

As decisões do STF que julgaram inconstitucional a diminuição de transferências de ICMS aos Municípios em razão de benefícios fiscais concedidos sem aprovação do Confaz, contudo, foram proferidas em recursos extraordinários e por este motivo somente têm efeito para as partes dos respectivos processos.

Para conseguir o repasse do valor integral de ICMS e para recuperar o que deixou de ser repassado nos últimos cinco anos os Municípios devem recorrer ao Poder Judiciário. Ressalte-se que o direito dos Municípios a vinte e cinco por cento da arrecadação daquele imposto municipal é indisponível e os prefeitos respondem pessoalmente pela falta de seu exercício.

Os Municípios deveriam, por fim, pedir ao STF acrescentar na Proposta de Súmula Vinculante 69 dispositivo a respeito da inconstitucionalidade da falta de inclusão nas transferências municipais de ICMS do valor correspondente ao imposto que não foi arrecadado por conta de benefícios fiscais indevidos. Esta providência, sem dúvidas, aumentaria a eficácia da decisão daquele tribunal.

1 ADI 3702, ADI 1247, ADI 2906, ADI 2376, ADI 3674, ADI 3413, ADI 4457, ADI 2549.

2 Proposta de Súmula Vinculante 69 (http://www.stf.jus.br/portal/processo/verProcessoAndamento.asp?incidente=4222438).

3 Resolução do Senado Federal 13 de 2012.

4 Constituição, art. 155, § 2º, XII, g.

5 Lei Complementar 24 de 1975.

6 Constituição, artigo 158.

7 Recurso Extraordinário 572.762-SC.

8 Recurso Extraordinário 477.811-SC.

9 Lei estadual 14.489 de 21 de julho de 2011 (http://www.planejamento.sp.gov.br/noti_anexo/files/planejamento_orcamento/ldo/LDO_2012.pdf).