Transferências estaduais de ICMS e benefícios fiscais

Durante o julgamento do Recurso Extraordinário 572.762-SC, o Supremo Tribunal Federal (STF) decidiu, por unanimidade, manter uma decisão do Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina que julgou inconstitucional a diminuição de repasses de ICMS devidos pelos Estados aos Municípios em razão de concessão de benefícios fiscais.

Desde 1988, o Estado de Santa Catarina, por meio do Programa de Desenvolvimento da Empresa Catarinense, concede prazos excepcionais para pagamento de ICMS a título de benefícios fiscais, sob determinadas condições. A concessão de prazos maiores para recolhimento de ICMS reduz a receita tributária estadual respectiva, parte da qual pertence aos Municípios. O Estado de Santa Catarina, entretanto, entrega aos Municípios parte da arrecadação do ICMS sem computar sua renúncia fiscal unilateral, isto é, sem acrescentar ao montante a ser divido o valor dos benefícios fiscais concedidos.

A decisão do STF prestigiou a autonomia dos Municípios, desencorajou a chamada ‘ guerra fiscal ‘ entre os Estados e poderá reduzir concessões de benefícios fiscais relacionados com o ICMS. Além disso, se por um lado a referida decisão poderá acarretar um grande ônus para os Estados – obrigados a reembolsar os Municípios relativamente aos benefícios fiscais concedidos nos últimos cinco anos – por outro ela poderá contribuir para uma descentralização de poder político e econômico.

De acordo com a decisão do STF, os Estados devem excluir da parcela do ICMS que pertence aos Municípios os efeitos de suas renúncias fiscais, isto é, os benefícios fiscais concedidos com finalidade de atrair investimentos não podem repercutir nas parcelas dos tributos que pertencem aos Municípios.

Concessão de benefícios fiscais faz parte da chamada ‘ guerra fiscal ‘. Ela é uma disputa entre os Estados e entre Municípios para atrair investimentos que consiste em reduzir o valor dos tributos devidos por contribuintes que instalarem novos estabelecimentos em seus territórios ou que ampliarem aqueles já existentes. No presente caso, a redução do tributo devido – o ICMS – é concretizada por meio de concessão de empréstimos governamentais no valor correspondente ao imposto devido pelo investidor com longo prazo para pagamento e com juros subsidiados ou inexistentes. Os contribuintes beneficiados não recolhem o ICMS que é financiado e, conseqüentemente, a arrecadação do imposto é reduzida. Os Estados, normalmente, impõem uma redução correspondente à parcela que pertence aos Municípios.

Quando um Estado concede benefícios fiscais através de financiamento de parte ou de todo o imposto com longo prazo, na prática, o montante de sua receita tributária própria não diminui uma vez que o benefício está relacionado com o imposto decorrente do investimento incentivado. O que ocorre é que o montante de sua receita tributária própria não será acrescido do imposto relativo às operações promovidas pelo empreendimento beneficiado pelo benefício fiscal. Com outras palavras, a concessão da maioria dos benefícios fiscais é condicionada à instalação de um novo empreendimento ou à ampliação de um empreendimento já existente e o imposto financiado é aquele correspondente ao novo empreendimento.

A diminuição da receita própria estadual não será pequena se os Municípios fizerem fazer valer seus direitos nos tribunais. Por exemplo, a renúncia fiscal no Estado de São Paulo nos últimos cinco anos foi de aproximadamente R$ 4 bilhões anuais. Se os municípios paulistas fossem beneficiados por decisões do STF impedindo a repercussão dos valores relativos à renúncia fiscal, tal qual o município catarinense, teriam direito a receber cerca de R$ 5 bilhões relativos aos últimos cinco anos e cerca de R$ 1 bilhão a mais todos os anos. O Município de Ribeirão Preto, por exemplo, poderia receber mais R$ 13 milhões anuais. Flórida Paulista poderia receber mais R$ 344 mil anuais. Assis poderia receber mais R$ 1,1 milhão anuais.

No julgamento do recurso no STF prevaleceram os seguintes argumentos: (i) a autonomia financeira do Município foi prestigiada pela Constituição; (ii) ao reter a parcela que pertence aos Municípios o Estado interferiu indevidamente no sistema constitucional de repartição de receitas tributárias; (iii) o Prodec foi instituído por lei ordinária local ao invés de lei complementar federal à qual compete regular a forma como, mediante deliberação dos estados e do Distrito Federal, isenções, incentivos e benefícios fiscais serão revogados ( alínea g do § 2º do artigo 155 da Constituição); e (iv) existem precedentes no STF em sentido de que benefícios tributários concedidos unilateralmente por estados membros afrontam o princípio federativo ( ADI 1.179, ADI 2.076 e ADI 2.377).

O reconhecimento da inconstitucionalidade da diminuição de repasses de ICMS pelos Estados aos Municípios por motivo de concessão de benefícios fiscais reafirmou expressamente a autonomia municipal. Leiam-se, a propósito, as palavras proferidas pelo Presidente do STF durante o julgamento: “Trata-se de um pronunciamento que o tribunal faz, uma matéria técnica de distribuição de receita, mas que enfatiza a importância da autonomia municipal naquilo que ela tem de substancial, que é a autonomia financeira a partir dessa rede, dessa tessitura, concebida pelo texto constitucional.”

Os Municípios devem, conseqüentemente, exigir dos Estados o repasse de um quarto do produto da arrecadação do ICMS acrescida do valor correspondente a renúncia fiscal unilateral. Eles também têm direito de receber reembolso de parcelas de ICMS correspondentes a benefícios fiscais concedidos pelos Estados nos últimos cinco anos.

Texto escrito em outubro de 2008.